Ákvörðun Fiskistofu um að veita útgerðaraðila skriflega áminningu vegna veiða á kúfiski með plógi án sérveiðileyfis.
Stjórnsýslukæra
Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru frá [Y ehf.], [X hrl.], f.h. [Z ehf.], hér eftir nefnt kærandi, dags. 4. janúar 2017, sem barst ráðuneytinu 6. sama mánaðar, þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 19. desember 2016, um að veita kæranda, útgerðaraðila bátsins [S] skriflega áminningu vegna veiða kúfisks/kúfskeljar með plógi þann 4. september 2016, án sérveiðileyfis.
Kæruheimild er í 24. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. 18. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, með síðari breytingum.
Kröfur kæranda
Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 19. desember 2016, um að veita sér sem útgerðaraðila bátsins [S] skriflega áminningu vegna veiða kúfisks/kúfskeljar með plógi þann 4. september 2016, án sérveiðileyfis.
Málsatvik
Málsatvik eru þau að þann 4. september 2016 voru starfsmenn Fiskistofu við hefðbundið eftirlit á Siglufirði. Klukkan 15:00 sáu þeir hvar verið var að draga plóg um borð í [S], tekin voru tvö löng tog og plógurinn hífður upp. Þegar [S] kom til hafnar kl. 17:00 höfðu eftirlitsmenn Fiskistofu tal af skipstjóranum sem sagðist hafa verið við kúfiskveiðar og hafi ætlað að nota kúfiskinn til beitu. [S] er bátur með krókaaflamarksleyfi en var ekki með önnur leyfi til veiða á þessum tíma, m.a. ekki leyfi til veiða með plógi og var því að veiðum án sérveiðileyfis.
Með bréfi, dags. 3. október 2016, tilkynnti Fiskistofa kæranda, útgerðaraðila bátsins [S], að Fiskistofa áformaði að beita útgerðina viðurlögum vegna umrædds atviks sem stofnunin taldi varða við 4. gr. og 7. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og 1. gr. reglugerðar nr. 600/2015, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2015/2016. Um viðurlög var vísað til 24. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Frestur var veittur til 18. október 2016 til að koma að andmælum.
Með bréfi, dags. 10. október 2016, bárust Fiskistofu athugasemdir frá [Y ehf.], [X hrl.], f.h. kæranda. Þar kom fram að útgerðin telji að ekki sé lagagrundvöllur sé fyrir beitingu viðurlaga vegna umræddra veiða. Ekki séu takmarkanir á leyfðum heildarafla kúfisks, sbr. reglugerð nr. 565/2016, um leyfilegan heildarafla á fiskveiðiárinu 2016/2017 og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006 sem kveði á um að veiðar á þeim tegundum sjávardýra sem ekki sæti takmörkun á leyfilegum heildarafla skv. 3. gr. séu frjálsar öllum þeim skipum sem fái leyfi til veiða í atvinnuskyni skv. 4. gr. sömu laga með þeim takmörkunum sem leiði af almennum reglum um veiðisvæði, veiðarfæri og veiðitíma. Í 4. gr. sé vísað til almenns veiðileyfis og krókaaflamarksleyfis og felist í því lögbundið jafnræði krókaaflamarksbáta og aflamarksbáta. Engar reglugerðir gildi um veiðarfæri eða veiðitíma kúfisks til beitunota og kærandi hafi ekki stundað veiðar á svæði sem veiðar séu bannaðar á. Í 7. gr. laga nr. 116/2006 komi fram að krókaaflamark sé óheimilt að nýta á annan hátt en við línu- og handfæraveiðar. Kúfiskur sé ekki í krókaaflamarki og veiðar sem ekki beinist að tegundum í krókaaflamarki séu krókaaflamarksbátum heimilar. Þá felist í lokamálslið 7. gr. laganna að ef veiðar tegundar séu háðar sérstökum leyfum sé unnt að veita krókabátum slík leyfi með sama hætti og aflamarksbátum. Samkvæmt reglugerð nr. 1011/2013, um veiðar á kúfskel, séu allar veiðar á kúfskel til manneldis óheimilar nema að fengnu sérstöku leyfi. Veiðar til beitu séu hins vegar ekki leyfisskyldar.
Með bréfi, dags. 19. desember 2016, tilkynnti Fiskistofa kæranda ákvörðun sína um að veita félaginu sem útgerðaraðila bátsins [S] skriflega áminningu vegna veiða kúfisks/kúfskeljar með plógi þann 4. september 2016, án sérveiðileyfis. Þar kemur fram að þann 4. september 2016 hafi starfsmenn Fiskistofu verið við hefðbundið eftirlit á Siglufirði. Klukkan 15:00 hafi þeir séð hvar verið var að draga plóg um borð í [S], tekin hafi verið tvö löng tog og plógurinn hífður upp. Þegar [S] hafi komið til hafnar kl. 17:00 hafi eftirlitsmenn Fiskistofu haft tal af skipstjóranum sem sagðist hafa verið við kúfiskveiðar og hafi ætlað að nota kúfiskinn til beitu. [S] sé bátur með krókaaflamarksleyfi og hafi síðast verið með leyfi til kúfiskveiða frá 22. mars til 30. apríl 2016 og hafi báturinn því verið að veiðum án sérveiðileyfis. Samkvæmt 4. gr. laga nr. 116/2006 megi enginn stunda veiðar í atvinnuskyni við Ísland nema hafa fengið til þess almennt veiðileyfi. Sömu efnisreglu sé að finna í 4. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Í 1. gr. reglugerðar nr. 600/2015 komi fram að veiðar í atvinnuskyni í fiskveiðilandhelgi Íslands séu óheimilar nema að fengu leyfi Fiskistofu. Í 7. gr. laga nr. 116/2006 segi að krókaaflamark sé óheimilt að nýta á annan hátt en við línu- og handfæraveiðar. Þó sé ráðherra heimilt að veita krókaaflamarksbátum leyfi til að stunda veiðar á botndýrum með þeim veiðarfærum sem til þurfi, svo sem plógum og gildrum, svo og til hrognkelsaveiða í net. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. sömu laga geti þeir bátar einir öðlast veiðileyfi með krókaaflamarki sem séu styttri en 15 metrar að mestu lengd og minni en 30 brúttótonn. Nefnist slíkir bátar krókabátar og sé þeim einungis heimilt að stunda veiðar með línu og handfærum. [S] sé með krókaaflamarksleyfi og sé einungis heimilt að stunda veiðar með línu og handfærum. Útgerðaraðili geti þó sótt um sérstakt leyfi fyrir [S] til að stunda veiðar á botndýrum með þeim veiðarfærum sem til þurfi, svo sem plógum og gildrum, líkt og [S] hafi áður verið með, nú síðast fyrir tímabilið 22. mars til 30. apríl 2016. Bátum sem ekki hafi slík leyfi sé óheimilt að veiða kúfskel til beitu. Veiðar á kúfiski til beitu séu leyfisskyldar veiðar, enda sé plógur notaður við veiðarnar. Til veiða á kúfiski til beitu með plógi verði bátur að vera með almennt veiðileyfi og sérveiðileyfi frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Fiskistofa muni ekki taka afstöðu til þess hvort ákvæði 7. gr. laga nr. 116/2006 hafi verið ætlað að skapa jafnræði milli krókabáta og aflamarksbáta þegar komi að leyfisskyldum sérveiðum á botndýrum, líkt og útgerðaraðili haldi fram í athugasemdum sínum.
Einnig er í ákvörðuninni svarað tilteknum spurningum útgerðaraðila um verklag og framkvæmd og kæranda vísað á að beina fyrirspurnum um tiltekin atriði til ráðuneytisins.
Þá segir í ákvörðuninni að fyrir liggi að báturinn [S] hafi landað kúfiski á Siglufirði þann 4. september 2016 án sérveiðileyfis. Telji Fiskistofa þá háttsemi varða við 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. 4. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands og 1. gr. reglugerðar nr. 600/2015, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2015/2016.
Um viðurlög var vísað til 24. gr. laga nr. 116/2006 þar sem segir að Fiskistofa skuli veita áminningar og svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni fyrir brot á lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim eftir því sem nánar sé fyrir mælt í lögum um umgengni um nytjastofna sjávar. Í 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, segir m.a. að Fiskistofa skuli svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfi hafa brotið gegn ákvæðum laganna eða reglum settum samkvæmt þeim. Við fyrsta brot, sem varði sviptingu veiðileyfis, skuli leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Við fyrsta minni háttar brot skuli Fiskistofa veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu.
Með hliðsjón af framangreindu meti Fiskistofa brotið sem fyrsta minni háttar brot og veiti kæranda, útgerðaraðila bátsins [S], skriflega áminningu samkvæmt 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Áminning þessi hafi ítrekunaráhrif í tvö ár, sbr. 19. gr. laga nr. 57/1996.
Þá kemur þar fram að ákvörðunina megi kæra til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins innan eins mánaðar frá því að kæranda barst tilkynning um hana, sbr. 24. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 18. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.
Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð
Með bréfi, dags. 4. janúar 2017, sem barst ráðuneytinu 6. sama mánaðar, kærði [Y ehf.], [X, hrl.], f.h. kæranda, framangreinda ákvörðun Fiskistofu, dags. 19. desember 2016, til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að því sé mótmælt að ákvæði 3. málsl. 7. gr. laga nr. 116/2006 sé ætlað að vera sérstakt veiðistjórnunartæki vegna veiða á kúfskel. Bakgrunnur lagaákvæðisins lýsi því ekki, heldur varði þá stöðu að krókaaflamarksbátar hafi sömu stöðu og aflamarksbátar. Í reglugerðum sem settar séu samkvæmt lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands sé kveðið á um veiðistjórnun og sérveiðileyfi. Samkvæmt reglugerðum sem settar hafi verið um það efni séu veiðar á kúfskel til beitu ekki leyfisskyldar. Krókaaflamarksleyfi feli í sér að veiðar á tegundum sem ekki séu í krókaaflamarki séu almennt heimilar. Krókaaflamark sé þó óheimilt að nýta á annan hátt en við línu- og handfæraveiðar, sbr. 7. gr. laga nr. 116/2006. Beituveiðar á kúfskel séu ekki veiðar háðar sérveiðileyfi og séu ekki veiðar á tegund í krókaaflamarki. Samkvæmt 1. málsl. 7. gr. laga nr. 116/2006 sé bátum sem veiðileyfi hafi með krókaaflamarki heimilt að stunda veiðar úr þeim tegundum sem þeir hafi krókaaflamark í og enn fremur tegundum sem ekki sæti takmörkunum á leyfilegum heildarafla á fiskveiðiárinu 2016/2017. Ekki séu takmarkanir á leyfðum heildarafla kúfisks, sbr. reglugerð nr. 565/2016, um leyfilegan heildarafla á fiskveiðiárinu 2016/2017. Regla 1. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006 kveði á um að veiðar á þeim tegundum sjávardýra, sem ekki sæti takmörkun á leyfilegum heildarafla skv. 3. gr., séu frjálsar öllum þeim skipum, sem leyfi fái til veiða í atvinnuskyni skv. 4. gr. með þeim takmörkunum sem leiði af almennum reglum um veiðisvæði, veiðarfæri og veiðitíma. Í 4. gr. sé vísað til almenns veiðileyfis og krókaaflamarksleyfis og felist í því að lögbundið sé jafnræði krókaaflamarksbáta og aflamarksbáta. Engar reglugerðir gildi um veiðarfæri eða veiðitíma kúfskeljar til beitunota og kærandi hafi ekki stundað veiðar á svæði sem veiðar séu bannaðar á. Samkvæmt 3. málsl. 7. gr. laga nr. 116/2006 sé óheimilt að nýta krókaaflamark á annan hátt en við línu- og handfæraveiðar. Kúfiskur sé ekki í krókaaflamarki. Skotveiðar, plógveiðar og aðrar veiðar sem ekki beinist að tegundum í krókaaflamarki séu krókaaflamarksbátum almennt heimilar, nema þær séu háðar sérstökum veiðileyfum. Bent sé á að fyrir endurútgáfu laga um stjórn fiskveiða á árinu 2006 hafi verið í gildi lagaákvæði um krókabáta, sem ekki hafi verið samhljóða reglum um krókaaflamarksbáta, sbr. bráðabirgðaákvæði XXIII en samkvæmt því hafi krókabátum einungis verið heimilt að stunda veiðar með línu og handfærum eða einungis með handfærum. Um krókaaflamarksbáta gildi nú aðeins takmörkun á veiðarfærum þegar veitt sé upp í krókaaflamark, þ.e. í tegundum í krókaaflamarki. Ráðherra sé þó heimilt að veita krókaaflamarksbátum leyfi til að stunda veiðar á botndýrum með þeim veiðarfærum sem til þurfi, svo sem plógum og gildrum, svo og til hrognkelsaveiða í net. Í ákvæðinu felist að ef veiðar tegundar séu háðar sérstökum leyfum, sé unnt að veita krókaaflamarksbátum slík leyfi, með sama hætti og aflamarksbátum. Ekki sé um að ræða tvenns konar leyfi. Krókaaflamarksbátur fái einungis eitt leyfi með sama hætti og aflamarksbátur. Samkvæmt reglugerð nr. 1011/2013, um veiðar á kúfskel, séu allar veiðar á kúfskel til manneldis óheimilar nema að fengnu sérstöku leyfi. Veiðar til beitu séu ekki leyfisskyldar. Óumdeilt sé að aflamarksbátar stundi slíkar veiðar án þess að þurfa til þess sérstök veiðileyfi. Fiskistofa virðist byggja á því að heimildir krókabáta til óleyfisskyldrar beituveiði á kúfskel séu takmarkaðri en hjá aflamarksbátum en ákvæði 7. gr. laga nr. 116/2006 feli þvert á móti í sér að skapa eigi jafnræði milli bátaflokkanna þegar sérreglur gildi um tilteknar veiðar. Ákvæðið hafi komið í lög með lögum nr. 42/2006, um breytingu á þágildandi lögum nr. 38/1990, þar sem það hafi verið lögfest samkvæmt tillögu meirihluta sjávarútvegsnefndar Alþingis. Athugasemdir í nefndarálitinu beri með sér að ákvæðinu hafi verið ætlað að skapa jafnræði milli krókabáta og aflamarksbáta þegar komi að leyfisskyldum sérveiðum á botndýrum. Með reglugerð nr. 701/2004 hafi allar veiðar á kúfskel verið bannaðar, nema að fengnu sérstöku leyfi. Með reglugerð nr. 670/2006, um breytingu á þeirri reglugerð hafi verið kveðið á um að þrátt fyrir bannið væri heimilt að stunda kúfiskveiðar til öflunar beitu, enda hafi viðkomandi skip leyfi til veiða í atvinnuskyni. Þýðing reglugerðarinnar hafi verið sú að allir bátaflokkar, þ.e. aflamarksbátar og krókaaflamarksbátar hafi getað veitt kúfisk til beitu. Með nýrri reglugerð nr. 1011/2013 hafi verið sérstaklega kveðið á um að allar veiðar á kúfskel til manneldis í fiskveiðilandhelgi Íslands væru óheimilar nema að fengnu sérstöku leyfi. Um plógveiðar krókabáta til manneldis vísist til reglna um veiðar krókaaflamarksbáta. Eldri reglugerðir hafi verið felldar úr gildi. Gildissvið nýrrar reglugerðar nái einungis til veiða til manneldis. Reglugerðin feli í sér að engar sérreglur gildi um kúfiskveiðar til beitu. Þær séu áfram óleyfisskyldar. Veiðar á kúfiski til manneldis séu hins vegar háðar sérstöku leyfi. Rök fyrir því séu m.a. að nauðsynlegt sé að gera úttekt á veiðisvæði og heilbrigði kúfisks sem veiddur sé til manneldis. Sérstaka athygli veki fiskifræðileg staða kúfisks. Í skýrslu um nytjastofna sjávar 2014/2015 sé kynnt að stofnstærð kúfisks sé um 1,3 milljónir tonna. Ráðlegt aflamark hafi verið 32.500 tonn fyrir fiskveiðiárið 2015/2016. Ekki sé þó ákveðið aflamark fyrir tegundina. Á fiskveiðiárinu 2014/2015 hafi veiðar á kúfskel til manneldis numið 9.703 kílóum, eða um 0,02% af ráðlögðu aflamarki. Til viðbótar komi svo beituveiðar en ekki sé gerð grein fyrir slíkum afla, þar sem ekki sé um löndun afla að ræða, heldur einungis beitunýtingu. Kúfiskstofninn sé verulega vannýttur og engin fiskifræðileg rök til takmarkana á beituveiðum. Kúfiskur sé veiddur til beitu og komi því í stað innfluttrar beitu úr tegundum sem geti verið verðmætar til manneldis, t.d. makríl. Augljóst sé að jákvæð þjóðhagsleg áhrif fylgi því að kúfiskur verði notaður til beitu. Þá sé vakin athygli á því að beituveiðar á kúfiski sé hægt að stunda á svæðum, þar sem heilbrigði kúfisksins sé ekki nægjanlegt, til að unnt sé að veiða fiskinn til manneldis, t.d. nálægt höfnum. Í ákvörðun Fiskistofu virðist byggt á því að krókaaflamarksbátar þurfi leyfi til að stunda beituveiðar á kúfskel, sem teljist þó ekki sérveiðar samkvæmt reglugerðum, heldur falli almennt undir 1. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006. Með vísan til ofangreinds sé sú skýring laganna ekki rétt, heldur felist í 7. gr. laganna að krókaaflamarksbátum sé ætlað að hafa sömu stöðu og aflamarksbátar við leyfisskyldar sérveiðar á botndýrum og hrognkelsum. Vegna málsins hafi verið óskað eftir því að Fiskistofa svaraði tilteknum spurningum, þar sem svörin hafi þýðingu varðandi skýringu 7. gr. laga nr. 116/2006 að því er varði krókaaflamarksbáta. M.a. hafi verið óskað eftir yfirliti um fjölda leyfa sem ráðherra hafi veitt á grundvelli lokamálsgreinar 7. gr. laga nr. 116/2006 og sundurliðun á því í hvaða skyni þau leyfi hafi verið veitt. Í svörum Fiskistofu sé ekki gerður greinarmunur á krókaaflamarksleyfi og meintu „undanþáguleyfi“ samkvæmt lokamálslið 7. gr. laga nr. 116/2006. Einnig hafi Fiskistofa vísað kæranda á að beina fyrirspurnum um tiltekin atriði til ráðuneytisins og staðfest að aflamarksbátar þurfi engin önnur leyfi en almennt veiðileyfi til að veiða kúfskel til beitu. Svör Fiskistofu sýni að sérstakt undanþáguleyfi samkvæmt lokamálsgrein 7. gr. laga nr. 116/2006 sé ekki til heldur felist í lokamálsgreininni að jafnræði gildi milli krókaaflamarksbáta og aflamarksbáta þegar sérveiðileyfi séu veitt vegna tiltekinna plógveiða o.fl. Beituveiðar á kúfskel séu heldur ekki háðar sérveiðileyfi. Ljóst sé að almennt séu ekki gefin út sérstök leyfi vegna umræddrar lagagreinar. Það sé því andstætt lögum og jafnræðisreglum að veita kæranda áminningu fyrir að hafa stundað beituveiðar á kúfskel, án þess að slíkt leyfi hafi verið til staðar.
Engin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni.
Með bréfi, dags. 16. janúar 2017, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.
Með bréfi, dags. 31. janúar 2017, barst ráðuneytinu umsögn Fiskistofu um málið. Þar segir m.a. að með breytingalögum nr. 87/1994, um breytingu á þágildandi lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. nú lög nr. 116/2006 hafi verið ákveðið að framan við 6. gr. laganna bættust 6 nýjar málsgreinar. Þar á meðal hafi verið bætt við ákvæði um að bátar minni en 6 brúttólestir sem stundað höfðu veiðar með línu og handfærum með dagatakmörkunum, skv. 6. mgr. bráðabirgðaákvæðis II laganna, skyldu frá og með fiskveiðiárinu, er hófst 1. september 1994, sæta veiðitakmörkunum eins og kveðið var á um í 2.-6. mgr. greinarinnar. Þessum bátum hafi einungis verið heimilt að stunda veiðar með línu og handfærum. Þó væri sjávarútvegsráðherra heimilt að veita þeim leyfi til að stunda veiðar á botndýrum með þeim veiðarfærum sem til þurfti, svo sem plógum og gildrum, og til hrognkelsaveiða í net. Ákvæði 6. gr. þágildandi laga hafi fjallað að öllu leyti um fiskveiðistjórnun og takmarkanir á fiskveiði. Telja megi að 3. málsl. 7. gr. í núgildandi lögum nr. 116/2006, sem þarna hafi komið inn í 6. gr. þágildandi laga, hafi með sama hætti verið ætlað að vera veiðistjórnunartæki. Að öðru leyti vísi Fiskistofa til ákvörðunar sinnar, dags. 19. desember 2016.
Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu í ljósritum: 1) Brotaskýrsla, dags. 6. september 2016. 2) Mynd af plógi um borð í [S]. 3) Ferill [S] dags. 5. september 2016. 4) Mynd af afla [S], tekin 5. september 2016. 5) Leyfi fyrir [S] til kúfiskveiða til beitu, dags. 22. mars 2016. 6) Ákvörðun Fiskistofu um skriflega áminningu, dags. 19. desember 2016.
Með bréfi, dags. 6. febrúar 2017, sendi ráðuneytið [Y ehf.], [X hrl.], f.h. kæranda, ljósrit af framangreindri umsögn Fiskistofu, dags. 31. janúar 2017, og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina.
Með bréfi, dags. 9. febrúar 2017, barst ráðuneytinu svarbréf frá [Y ehf.], [X hrl.], f.h. kæranda. Þar segir m.a. að í athugasemdum Fiskistofu sé vísað til laga nr. 87/1994 og ákvæða um krókaaflamarksbáta sem þá hafi verið tekin upp í lög. Núgildandi lagaákvæði séu ekki sambærileg og sérstaklega sé bent á að í ákvæði 6. gr. þágildandi laga nr. 38/1990 eftir breytingu með lögum nr. 87/1994 hafi komið fram m.a. að þessum bátum væri einungis heimilt að stunda veiðar með línu og handfærum. Þó væri ráðherra heimilt að veita þeim leyfi til að stunda veiðar á botndýrum með þeim veiðarfærum sem til þurfi, svo sem plógum og gildrum, og til hrognkelsaveiða í net. Í 7. gr. gildandi laga nr. 116/2006 sé hins vegar ákvæði um að bátum sem veiðileyfi hafi með krókaaflamarki sé heimilt að stunda veiðar úr þeim tegundum sem þeir hafi krókaaflamark í og enn fremur tegundum sem ekki sæti takmörkunum á leyfilegum heildarafla. Ráðherra skuli þó setja reglur um leyfðan meðafla. Krókaaflamark sé óheimilt að nýta á annan hátt en við línu- og handfæraveiðar. Þó sé ráðherra heimilt að veita krókaaflamarksbátum leyfi til að stunda veiðar á botndýrum með þeim veiðarfærum sem til þurfi, svo sem plógum og gildrum, svo og til hrognkelsaveiða í net. Takmörkun veiða með línu og handfærum snúi einungis að tegundum krókaaflamarks. Kúfskel sé ekki aflamarkstegund og engin fiskifræðileg nauðsyn til takmörkunar beituveiða, þótt manneldisfræðileg rök geri ráð fyrir stjórnun kúfiskveiða til manneldis. Ákvæði um plógveiðar hafi verið undanþága frá banni við að veiða einungis með línu og handfærum. Það bann taki í dag ekki til kúfisks. Fiskveiðistjórnunarlöggjöf hafi gjörbreyst frá setningu laga nr. 87/1994. Þar megi t.d. vísa til breytinga sem hafi orðið með lögum nr. 1/1999 og 9/1999, í kjölfar veiðileyfadómsins. Athugasemd Fiskistofu hafi takmarkaða þýðingu í ljósi núgildandi lagaákvæða. Með lögum nr. 1/1999 og 9/1999 hafi verið sett bráðabirgðaákvæði XXIV í fiskveiðistjórnunarlög sem hafi beinst að rétti krókabáta til að veiða hlutdeild í krókaaflamarkstegundum. Í lokamálsgreinum bráðabirgðaákvæðisins hafi komið fram að það aflamark sem úthlutað var á grundvelli aflahlutdeildar samkvæmt ákvæðinu (krókaaflamark) væri óheimilt að nýta á annan hátt en við línu- og handfæraveiðar. Aflahlutdeild og aflamark samkvæmt ákvæðinu verði ekki flutt til báts sem hafi aðra gerð veiðileyfis. Veiðar krókabáta á krókaaflamarki úr öðrum stofnum en tilgreindum væru ekki bundnar aflatakmörkunum. Sérstaklega sé bent á lokamálsgreinina sem kveðið hafi verið á um með 3. gr. laga nr. 9/1999. Bent sé á að fyrri hluti núgildandi 7. gr. hafi komið inn í fiskveiðistjórnunarlög með lögum nr. 129/2001, sbr. ný 6. gr. b í lögum nr. 38/1990 sem tekin hafi verið upp með vísan til bráðabirgðaákvæðis XXIV í fiskveiðistjórnunarlögum. Þar komi fram að bátum sem veiðileyfi hafi með krókaaflamarki sé heimilt að stunda veiðar úr þeim tegundum sem þeir hafi krókaaflamark í og ennfremur tegundum sem ekki sæti takmörkunum á leyfilegum heildarafla. Ráðherra skuli þó setja reglur um leyfðan meðafla. Krókaaflamark sé óheimilt að nýta á annan hátt en við línu- og handfæraveiðar. Ákvæðið hafi verið ótímabundið ákvæði, sem hafi skilgreint rétt krókaaflamarksbáta og hafi verið byggt á því að takmarkanir á notkun veiðarfæra væru við veiðar á krókaaflamarkstegundum, en hafi ekki falið í sér almennar takmarkanir á notkun veiðarfæra til annarra veiða. Sérstaklega sé bent á að á sama tíma hafi verið í lögum bráðabirgðaákvæði XXIII. Það hafi einungis gilt um veiðar til fiskveiðiársins 2000/2001, þ.m.t. ákvæði um að krókabátum væri einungis heimilt að stunda veiðar með línu og handfærum. Bráðabirgðaákvæði XXIII takmarki ekki þann rétt sem hafi falist í setningu 6. gr. b í þágildandi lögum nr. 38/1990. Bent sé á að í almennum athugasemdum við frumvarp til laga nr. 129/2001 komi fram m.a. að lagt sé til að breytt verði ákvæði 5. gr. laga nr. 38/1990 um gerðir veiðileyfis og kveðið verði skýrt á um að sömu reglur gildi að jafnaði um krókaaflahlutdeild og krókaaflamark og gildi um aflahlutdeild og aflamark. Frá því ákvæðið var sett hafi ekki lengur verið bundið í lög að krókabátar mættu einungis stunda veiðar með línu og handfærum heldur aðeins að krókaaflamark yrði einungis nýtt með þeim veiðitækjum. Bátaflokkurinn hafi því getað notað aðrar gerðir veiðitækja til annarra veiða, nema það væri sérstaklega bannað. Staða krókaaflamarksleyfa vegna veiðileyfadóms hafi verið skýrð og gildistími bráðabirgðaákvæðis XXIII verið runninn út. Í þessari forsögu 7. gr. núgildandi laga, sbr. 6. gr. b í lögum nr. 129/2001 og bráðabirgðaákvæði XXIV í lögum nr. 9/1999 hafi í raun falist að óþarft hafi verið að taka upp löngu brottfallið bráðabirgðaákvæði XXIII í lög aftur með lögum nr. 42/2006, þar sem einnig hafi verið kveðið á um endurútgáfu fiskveiðistjórnunarlaga. Sérveiðar krókabáta hafi verið heimilar á tímabilinu eftir fiskveiðiárið 2000/2001 og fram til ársins 2006. Þær hafi verið heimilar án þess að það hafi sérstaklega verið tekið fram í lögum, enda hafi bátar haft veiðileyfi. Ekki sé til staðar grundvöllur til að skýra lokamálsl. 7. gr. laga nr. 116/2006 svo að takmarkanir séu á veiðum krókaaflamarksbáta með öðrum veiðarfærum en línu og handfærum. Þegar einungis sé veidd tegund utan aflamarks séu veiðar ekki háðar sérveiðileyfi. Það gildi um kúfiskveiðar til beitunotkunar. Áminning Fiskistofu hafi ekki lagastoð m.t.t. þess að um íþyngjandi ákvörðun sé að ræða.
Engin gögn fylgdu framangreindu bréfi frá [X hrl.] f.h. kæranda.
Með tölvubréfi, dags. 27. apríl 2017, bárust ráðuneytinu tiltekin viðbótargögn frá Fiskistofu sem óskað hafði verið eftir með símtali sama dag.
Rökstuðningur
I. Um stjórn fiskveiða gilda lög nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Samkvæmt 4. gr. laganna má enginn stunda veiðar í atvinnuskyni við Ísland nema hafa til þess almennt veiðileyfi. Sömu efnisreglu er að finna í 4. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Almenn veiðileyfi eru tvenns konar, þ.e. veiðileyfi með aflamarki og veiðileyfi með krókaaflamarki. Þeir bátar geta einir öðlast veiðileyfi með krókaaflamarki sem eru styttri en 15 metrar að mestu lengd og minni en 30 brúttótonn, sbr. 2. mgr. 4. gr. laganna. Einnig kemur fram í 1. gr. reglugerðar nr. 630/2016, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2016/2017, að veiðar í atvinnuskyni í fiskveiðilandhelgi Íslands séu óheimilar nema að fengu leyfi Fiskistofu.
II. Eins og kemur fram í hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 19. desember 2016, liggur fyrir að báturinn [S] landaði kúfiski á Siglufirði þann 4. september 2016 sem veiddur var með plógi.
Báturinn [S] er krókaaflamarksbátur og var með almennt krókaaflamarksleyfi samkvæmt 4. gr. laga nr. 116/2006 en hafði ekki önnur leyfi til veiðanna.
Um veiðar með krókaaflamarki gildir ákvæði 7. gr. laga nr. 116/2006 en þar segir m.a.: "Bátum sem veiðileyfi hafa með krókaaflamarki er heimilt að stunda veiðar úr þeim tegundum sem þeir hafa krókaaflamark í og enn fremur tegundum sem ekki sæta takmörkunum á leyfilegum heildarafla. Ráðherra skal þó setja reglur um leyfðan meðafla. Krókaaflamark er óheimilt að nýta á annan hátt en við línu- og handfæraveiðar. Þó er ráðherra heimilt að veita krókaaflamarksbátum leyfi til að stunda veiðar á botndýrum með þeim veiðarfærum sem til þarf, svo sem plógum og gildrum, svo og til hrognkelsaveiða í net."
Einnig kemur fram í 8. gr. reglugerðar nr. 630/2016, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2016/2017, að þeir bátar einir geti öðlast veiðileyfi með krókaaflamarki sem séu styttri en 15 metrar að mestu lengd og minni en 30 brúttótonn, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Bátum sem leyfi hafa til veiða með krókaaflamarki, er einungis heimilt að stunda veiðar með línu og handfærum. Ráðherra getur veitt undanþágu frá banni þessu með sérstökum leyfum til veiða á botndýrum með plógum og gildrum svo og til hrognkelsaveiða í net. Afli sem fæst við slíkar veiðar reiknast til aflamarks bátsins, sbr. 2. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar. Kúfskel/kúfiskur er skelfiskur sem ekki er hægt að veiða með línu eða handfærum heldur þarf til önnur veiðarfæri sem í þessu tilviki var plógur.
Af hálfu kæranda hefur því ekki verið mótmælt að um hafi verið að ræða veiðar á kúfiski með plógi án sérstaks leyfis af bátnum [S] í umrætt sinn. Um hafi verið að ræða veiðar á kúfiski til beitu sem falli ekki undir reglugerð nr. 1011/2013. Kærandi heldur því fram að báturinn hafi ekki þurft sérstakt leyfi til veiðanna heldur hafi verið nægilegt að báturinn hafi haft leyfi til veiða í atvinnuskyni, þ.e. krókaaflamarksleyfi samkvæmt 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í máli þessu er samkvæmt framanrituðu ekki ágreiningur um málsatvik heldur einungis um hvort bátnum hafi verið heimilt að veiða umræddan kúfisk til beitu með plógi án sérstaks leyfis.
Við skýringu 7. gr. laga nr. 116/2006, m.a. þess undanþáguákvæðis sem þar kemur fram, verður að horfa til texta laganna. Undanþáguákvæðið kveður á um að krókaaflamarksbátum sé einungis heimilt að stunda veiðar með öðrum veiðarfærum en línu og handfærum, m.a. plógi, á grundvelli sérstaks leyfis sem ráðherra getur veitt. Sækja verður um slíkt leyfi til ráðherra samkvæmt orðalagi laganna. Af orðalagi ákvæðisins verður ráðið að almenna reglan sé sú að veiðar með öðrum veiðarfærum en þar eru tilgreind, m.a. plógi, séu óheimilar en ráðherra er heimilt að veita undanþágu frá því og gefa út sérveiðileyfi til slíkra veiða á grundvelli umsóknar um það efni. Kærandi hafði ekki fengið útgefið sérveiðileyfi samkvæmt framangreindri undanþágu í ákvæðinu og veiddi umræddan kúfisk með plógi án sérveiðileyfis eins og áskilið er í ákvæðinu. Sú aðferð sem beitt var í máli þessu, þ.e. veiðar með plógi án sérveiðileyfis, er sérstaklega tilgreind í ákvæðinu og verður af því ráðið að hún sé óheimil. Ekki skiptir máli hvort kærandi veiddi umræddan kúfisk til beitu eða til manneldis en samkvæmt orðalagi ákvæðisins gilda ekki mismunandi reglur um slíkar veiðar og þarf leyfi til þeirra án tillits til þess í hvaða tilgangi þær fara fram.
Þegar litið er til framanritaðs og þegar af þeirri ástæðu sem þar kemur fram er það niðurstaða ráðuneytisins að bátnum [S] hafi ekki verið heimilt að veiða umræddan kúfisk án sérveiðileyfis þann 4. september 2016, sbr. 7. gr. laga nr. 116/2006 og 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 630/2016.
Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður kæranda sem koma fram í stjórnsýslukæru og öðrum gögnum hafi ekki þýðingu fyrir úrlausn þessa máls.
Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að með umræddum veiðum bátsins [S] hafi verið brotið gegn ákvæði 7. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 630/2016, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2016/2017.
III. Niðurstaða ráðuneytisins í II hér að framan við endurskoðun á hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 19. desember 2016, er byggð á því að brotið hafi verið gegn ákvæðum 7. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 630/2016, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2016/2017.
Í 24. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða segir að Fiskistofa skuli veita áminningar og svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni fyrir brot á lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim eftir því sem nánar er fyrir mælt í lögum um umgengni um nytjastofna sjávar.
Í 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, er svohljóðandi ákvæði:
"Fiskistofa skal svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laga þessara eða reglum settum samkvæmt þeim.
Við fyrsta brot, sem varðar sviptingu veiðileyfis, skal leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Við ítrekuð brot skal svipting ekki standa skemur en fjórar vikur og ekki lengur en eitt ár.
Við fyrsta minni háttar brot skal Fiskistofa þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr. veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu." (http://www.althingi.is/lagas/142/1996057.html)
Þessu ákvæði var breytt með 2. gr. laga nr. 163/2006, þar sem 3. mgr. var bætt við greinina. Í greinargerð með frumvarpi til laganna, sbr. Alþingistíðindi A-deild, 133. löggjafarþing 2006-2007, þskj. 235, 232. mál, kemur fram í athugasemdum við 2. gr. að ljóst sé að svipting leyfis til veiða í atvinnuskyni, jafnvel þótt um lágmarkstíma sé að ræða, þ.e. sem fyrir lagabreytinguna var tvær vikur, geti verið mjög íþyngjandi fyrir hlutaðeigandi útgerð og þá sem í hennar þágu starfi. Með vísan til þess var með frumvarpinu lagt til að 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, yrði breytt þannig, að þar yrði kveðið á um að þegar um minni háttar brot væri að ræða og hlutaðeigandi útgerð hefði ekki áður gerst brotleg við ákvæði laganna eða reglur settar samkvæmt þeim, skyldi Fiskistofa bregðast við með öðrum hætti, þ.e. með því að veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu. Einnig segir í greinargerðinni að við ákvörðun þess hvort um minni háttar brot teljist vera að ræða, í skilningi þessara lagaákvæða, væri eðlilegt að litið yrði til þess m.a. hvort ætla megi að brot hafi í för með sér umtalsverðan ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerð og/eða tengda aðila, hversu mikilvægum hagsmunum brot ógnaði og hvort það hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi. Þá var þar tekið fram að brot gegn reglum varðandi veiðar, afla og aflaheimildir séu oft þannig að erfitt sé að skera með óyggjandi hætti úr um hvort þau hafi verið framin af ásetningi eða gáleysi. Það atriði eitt og sér geti því almennt ekki ráðið ákvörðun þess hvort brot teljist vera minni háttar. Á hinn bóginn þyki eðlilegt að láta ítrekuð brot gegn umræddum lögum og reglum varða sviptingu veiðileyfis, enda þótt um minni háttar brot í skilningi laganna kunni að vera að ræða.
Þegar litið er til þessara sjónarmiða, atvika málsins og þess að um var að ræða fyrsta brot fellst ráðuneytið á þá niðurstöðu Fiskistofu að meta brotið sem fyrsta minni háttar brot og að samkvæmt því beri að veita kæranda, útgerðaraðila bátsins [S] skriflega áminningu samkvæmt 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.
IV. Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 19. desember 2016, um að veita kæranda, útgerðaraðila bátsins [S], skriflega áminningu vegna veiða á kúfiski með plógi þann 4. september 2016, án sérveiðileyfis.
Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.
Úrskurður
Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 19. desember 2016, um að veita kæranda, útgerðaraðila bátsins [S], skriflega áminningu vegna veiða á kúfiski með plógi þann 4. september 2016, án sérveiðileyfis.